Autor: Emilio Suárez Salazar

La acción de protección fue concebida por la Constitución como una garantía directa y eficaz para tutelar derechos constitucionales, y no como un mecanismo subsidiario frente a la justicia ordinaria. A partir de esa configuración, la Corte Constitucional estableció en la sentencia 001-16-PJO-CC que los jueces debían analizar primero la posible vulneración de derechos y solo después de descartarla podían concluir que el conflicto debía resolverse en otra vía.

La reciente sentencia 1725-25-JP/26 modifica el orden de este análisis, al permitir que el juez examine primero si existe una vía ordinaria idónea y eficaz y, de ser así, declare improcedente la acción sin pronunciarse sobre la vulneración de derechos alegada. Este artículo analiza la tensión entre este nuevo criterio y los precedentes anteriores de la propia Corte, así como sus posibles efectos sobre el carácter directo de la acción de protección.

El artículo 88 de la Constitución del Ecuador define la acción de protección como una garantía destinada al “amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución”.

A diferencia de otros ordenamientos, como por ejemplo el colombiano, en el que la acción de tutela tiene carácter subsidiario por disposición constitucional, la Constitución ecuatoriana no condicionó esta garantía al agotamiento de los mecanismos ordinarios ni dispuso que solo pudiera presentarse ante la inexistencia de otra vía judicial. Por el contrario, la configuró como una garantía “directa”.

Ahora bien, esto no significa que cualquier controversia pueda trasladarse a la justicia constitucional, sino únicamente aquellas en las que se verifiquen vulneraciones reales de derechos fundamentales. La acción de protección no fue concebida para resolver asuntos exclusivamente contractuales, declarar derechos ni sustituir los procedimientos ordinarios. Sin embargo, esta delimitación debe establecerse en función de la naturaleza del conflicto y no de la mera existencia de otro proceso o mecanismo judicial.

Las causales de improcedencia e inadmisibilidad de la acción de protección están previstas en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC). Para este análisis, resulta especialmente relevante la causal establecida en el numeral 4: “Cuando el acto administrativo pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no fuere adecuada ni eficaz”.

La tensión entre el carácter directo de la acción de protección y la causal de improcedencia prevista en el artículo 42.4 de la LOGJCC constituye uno de los problemas interpretativos más persistentes de la jurisprudencia constitucional ecuatoriana.

El precedente que intentó corregir la “mera legalidad”

Durante los primeros años de vigencia de la Constitución de 2008, muchas acciones de protección fueron rechazadas bajo una fórmula casi automática. Los jueces sostenían que se trataba de asuntos de “mera legalidad” y que debían discutirse en la vía ordinaria, generalmente ante la jurisdicción contencioso administrativa.

En los casos más graves, esta conclusión se formulaba al momento de calificar la demanda. La sola existencia de otro proceso o mecanismo sustituía cualquier examen sobre los hechos y sobre la posible vulneración de derechos fundamentales.

La Corte intentó corregir esta práctica en el año 2016 mediante la sentencia 001-16-PJO-CC. En ese precedente vinculante dispuso que:

“Las juezas o jueces constitucionales únicamente, cuando no encuentren vulneración de derechos constitucionales y lo señalen motivadamente en su sentencia, sobre la base de los parámetros de razonabilidad, lógica y comprensibilidad, podrán determinar que la justicia ordinaria es la vía idónea y eficaz para resolver el asunto controvertido.”

 

Como puede verse, esta regla alteró el orden del razonamiento judicial utilizado hasta ese momento. El juez no debía comenzar por preguntarse qué proceso ordinario estaba disponible, sino que primero debía examinar si, a partir de los hechos, las alegaciones y las pruebas aportadas al proceso, existía una vulneración de derechos y solo después de descartar aquello, podía concluir que la vía ordinaria era idónea y eficaz.

La consolidación del deber de analizar los derechos

La sentencia 001-16-PJO-CC dio lugar a una línea jurisprudencial que la propia Corte Constitucional reforzó en los años siguientes. Por ejemplo, en las sentencias 1158-17-EP/21 y 1285-13-EP/19, la Corte desarrolló esta obligación desde la garantía de la motivación. En el párrafo 28 de la segunda sentencia señaló que, además de una fundamentación normativa y fáctica suficiente, las decisiones sobre garantías jurisdiccionales debían cumplir un tercer elemento, esto es, que el juez debía “realizar un análisis para verificar la existencia o no de vulneración a los derechos”.

Si este examen descartaba una vulneración constitucional y mostraba que el conflicto era únicamente infraconstitucional, correspondía identificar la vía ordinaria adecuada. En el caso concreto, la Corte consideró arbitrario remitir la controversia a la jurisdicción contencioso-administrativa sin antes analizar los derechos invocados.

La sentencia 2152-11-EP/19 reforzó esta línea desde otra perspectiva. Ante el argumento de que los jueces constitucionales carecían de competencia porque se cuestionaba un acto administrativo, la Corte respondió que “la naturaleza jurídica del acto no determina la competencia de los jueces al momento de conocer una acción de protección” (párr. 32). Lo determinante era la alegación de una vulneración de derechos constitucionales.

En la misma línea, la sentencia 283-14-EP/19 examinó la coexistencia entre la acción de protección y el proceso contencioso administrativo. La Corte sostuvo que ambas acciones “persiguen fines distintos” (párr. 45). Por ello, inclusive la interposición de una acción contencioso administrativa no constituía, por sí sola, una razón suficiente para declarar improcedente la garantía constitucional.

Como se puede ver, a partir de la sentencia 001-16-PJO-CC, la Corte Constitucional construyó una línea jurisprudencial sólida que descartó la posibilidad de rechazar una acción de protección por la sola existencia de vías ordinarias, sin analizar previamente la posible vulneración de derechos. Este criterio, además, era consistente con la naturaleza misma de esta garantía jurisdiccional, que pretende tutelar vulneraciones de derechos constitucionales de manera directa y eficaz.

Las primeras excepciones

En los últimos años, sin embargo, hemos observado un distanciamiento de la apertura que la jurisprudencia constitucional había mostrado respecto de la procedencia de la acción de protección. Así, en la sentencia 2901-19-EP/23, la Corte introdujo una excepción que modificó la regla establecida en la sentencia 283-14-EP/19, al analizar el caso de una persona que primero acudió a la jurisdicción contencioso administrativa y, posteriormente, presentó una acción de protección basada en los mismos hechos, cargos y pretensiones.

La Corte consideró que esa conducta podía transformar a la garantía en un mecanismo adicional de impugnación y generar decisiones contradictorias pese a descartar expresamente la naturaleza subsidiaria de esta acción (párr. 49). Por ello, estableció que la acción no sería procedente cuando previamente se hubiera planteado una demanda ordinaria “a la luz de los mismos hechos, cargos y pretensiones” (párr. 50). Si encontraba alegaciones distintas, debía analizarlas conforme al estándar reforzado de motivación (párr. 51).

Posteriormente, en la sentencia 1791-22-EP/25, la Corte sistematizó dos categorías que habían utilizado en su jurisprudencia y que han generado debate, esto es, la improcedencia manifiesta y la improcedencia desnaturalizante. Para ello, recopiló las situaciones fácticas que, hasta entonces, había considerado comprendidas en cada categoría y precisó expresamente que ambas operan como excepciones a la regla jurisprudencial establecida en la sentencia 001-16-PJO-CC. La improcedencia desnaturalizante se configura cuando el uso improcedente de la acción de protección alcanza tal gravedad que desvirtúa sus fines y puede generar consecuencias disciplinarias para jueces y abogados. La improcedencia manifiesta, por su parte, comprende supuestos claramente improcedentes, pero que no alcanzan ese nivel de gravedad (párr. 23).

La misma sentencia sostuvo que el examen de procedencia es anterior al análisis de la vulneración de derechos (párr. 22). No obstante, precisó que corresponde exclusivamente a la Corte Constitucional calificar una improcedencia como manifiesta o desnaturalizante. A los jueces de instancia únicamente les compete decidir, de manera motivada, si la acción procede o no (párr. 24).

Estas excepciones respondían a situaciones delimitadas y calificadas por la Corte Constitucional como los conflictos laborales sin relevancia constitucional, asuntos exclusivamente contractuales y aquellos en los que se pretendía la declaración de un derecho, entre otros.

El cambio introducido por la sentencia 1725-25-JP/26

La sentencia 1725-25-JP/26 revisó dos acciones relacionadas con la titularidad de un inmueble. La primera fue utilizada para anular la inscripción de una compraventa y obtener que el bien volviera a constar a nombre del accionante. La segunda buscaba alterar las reparaciones ordenadas en la primera sentencia.

Los dos casos eran ejemplos bastante claros de desnaturalización. Podían resolverse aplicando los precedentes sobre declaración de derechos e improcedencia de acciones contra decisiones jurisdiccionales que la Corte ya había emitido. Sin embargo, la Corte utilizó estos casos extremos para formular una regla general sobre la relación entre la acción de protección y los procesos ordinarios.

El fallo reconoce que la acción de protección es directa y no residual porque no exige agotar previamente otros mecanismos de defensa. Pero inmediatamente sostiene que, cuando exista un mecanismo ordinario idóneo y eficaz para atender la pretensión, el juez puede declarar improcedente la acción sin analizar las vulneraciones de derechos (párrs. 57 y 63).

La idoneidad es definida por la Corte como “la aptitud del medio judicial ordinario para satisfacer las pretensiones o peticiones del accionante” (párr. 59.1). Por otra parte, la eficacia exige determinar si ese medio puede ofrecer una respuesta adecuada a las circunstancias particulares, considerando la urgencia, la vulnerabilidad y la posible afectación grave de la dignidad o autonomía personal (párr. 59.2).

La Corte, de esta forma crea dos etapas independientes en el análisis que debe realizar el juez. Primero se debe examinar la procedencia. Si existe una vía ordinaria idónea y eficaz, se rechaza la acción y el juez puede omitir el análisis de los derechos. Solo si la garantía supera ese primer filtro se examina si existió o no una vulneración constitucional.

Como se puede ver, este razonamiento invierte la regla de precedente de la sentencia 001-16-PJO-CC. Antes, el juez debía analizar los derechos y, únicamente después de descartar su vulneración, determinar que la controversia correspondía a la justicia ordinaria. Ahora, puede comenzar identificando la existencia de otro proceso o mecanismo judicial y, si lo considera idóneo y eficaz, desestimar el caso sin pronunciarse sobre los derechos.

La sentencia no reconoce que se esté apartando de las sentencias 001-16-PJO-CC, 1285-13-EP/19, 2152-11-EP/19 o 283-14-EP/19. Tampoco explica por qué modifica su orden de análisis. Esta omisión resulta difícil de conciliar con el artículo 2 numeral 3 de la LOGJCC, que permite a la Corte alejarse de sus precedentes únicamente de forma explícita y argumentada y siempre que garantice la progresividad de los derechos, lo cual fue señalado en el voto concurrente del Juez y Presidente de la Corte, Jhoel Escudero (párr. 20).

Discusión de los votos concurrentes

Los votos concurrentes emitidos a propósito de esta sentencia, identificaron con claridad el problema que la mayoría omitió analizar.

Las juezas Alejandra Cárdenas y Karla Andrade señalaron que la sentencia convierte una excepción en regla general y transforma a la acción de protección en una garantía subsidiaria. También advirtieron que la idoneidad no puede medirse por la capacidad de satisfacer la pretensión, pues el artículo 40 numeral 3 de la LOGJCC se refiere a la capacidad de proteger el derecho violado. Una pretensión mal formulada no elimina necesariamente la dimensión constitucional de los hechos.

El juez Jhoel Escudero recordó que la sentencia 001-16-PJO-CC respondió a una práctica que se vino presentando durante los primeros años de vigencia de la LOGJCC, los jueces rechazaban automáticamente las acciones dirigidas contra actos administrativos porque estos podían impugnarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.

El problema era que “la sola existencia de una vía ordinaria reemplazaba el análisis constitucional del caso”, sin que los jueces determinaran si los hechos revelaban una vulneración de derechos ni si el mecanismo ordinario podía brindar una protección adecuada y eficaz (párr. 8 del voto concurrente).

Escudero sostuvo que los parámetros de idoneidad y eficacia no pueden operar como una regla autónoma que desplace el examen de los derechos. También advirtió que un verdadero alejamiento de la 001-16-PJO-CC habría requerido una justificación expresa conforme al artículo 2 numeral 3 de la LOGJCC.

Aplicación del nuevo criterio

En los últimos días hemos sido testigos de cómo la Corte Constitucional está aplicando este nuevo criterio. En la reciente sentencia 2692-24-JP/26, la Corte aplicó el examen previo previsto en la 1725-25-JP/26. El caso se originó en una acción de protección presentada por una compañía en contra de una resolución del IESS que determinó su responsabilidad patronal por un accidente de trabajo.

La Corte sostuvo que las pretensiones de la compañía, relacionadas con la valoración de la prueba y la interpretación de las normas sobre riesgos del trabajo, podían ser atendidas por la jurisdicción contencioso administrativa. Añadió que no existía una situación de vulnerabilidad, una afectación grave de la dignidad o una necesidad de respuesta urgente. En consecuencia, concluyó que esa vía era “tanto idónea como eficaz” (párrs. 51 y 52).

La sentencia 2692-24-JP/26 demuestra que la nueva metodología de análisis no quedará limitada a casos extremos de desnaturalización y que se está aplicando de forma automática. La Corte ya empezó a utilizarla para excluir el análisis constitucional de controversias administrativas. En otras palabras, el riesgo advertido en los votos concurrentes comenzó a materializarse casi inmediatamente, pese a no existir un alejamiento expreso de la sentencia 001-16-PJO-CC.

Conclusiones

La acción de protección no puede sustituir indiscriminadamente a la justicia ordinaria. Pero tampoco puede ser desplazada por la sola identificación de otro proceso o mecanismo judicial.

La sentencia 001-16-PJO-CC tuvo como criterio rector poner primero a los derechos y después a las vías. Las sentencias 1725-25-JP/26 y 2692-24-JP/26 invierten ese orden y permiten que la existencia de un proceso ordinario excluya el análisis constitucional.

La posición expresada en los votos concurrentes ofrece la lectura más compatible con la Constitución. La regla general debe continuar siendo el examen de las posibles vulneraciones de derechos, conforme lo determina la propia Constitución así como el precedente 001-16-PJO-CC del cual la Corte no se ha alejado de forma expresa. La inversión de ese orden debe reservarse para supuestos excepcionales, claros y previamente delimitados por la Corte Constitucional.

La necesidad de corregir los abusos de la acción de protección no debe ser motivo para rediseñar su configuración constitucional por vía jurisprudencial. Al intentar evitar su desnaturalización, la Corte corre el riesgo de incurrir en el extremo contrario y convertir una garantía directa en una vía subsidiaria y excepcional.