¿Cambio de línea jurisprudencial de la Corte Constitucional respecto a consultas populares locales sobre minería?
Autores: Emilio Suárez y Camila Cruz
El 15 de mayo de 2025, el Pleno de la Corte Constitucional, en voto de mayoría, emitió el dictamen 1-25-CP/25. En esta decisión, negó la propuesta de consulta popular presentada por el GAD Municipal del cantón Santa Isabel ubicado en la provincia del Azuay, al no cumplir requisitos formales. El GAD de Santa Isabel pretendía prohibir la minería artesanal, así como la de pequeña, mediana y gran escala en las cuencas de los ríos Balao, Gala y Jubones.
La Corte concluyó que el quinto grupo de considerandos no cumplía los requisitos del control formal. Este grupo versaba sobre los efectos de la consulta popular, estableciendo las medidas a implementarse en caso de un pronunciamiento afirmativo del electorado. Así, determinaba que el Concejo Cantonal de Santa Isabel actualizaría el Plan de Ordenamiento Territorial (PDOT) y el Plan de Uso y Gestión del Suelo (PUGS) para incorporar la prohibición de minería metálica en las zonas de recarga hídrica de los ríos Jubones, Gala y Balao, y que el control estaría a cargo de la Dirección de Planificación del GAD. Por último, hacía referencia a las competencias del MAATE para imponer sanciones dentro del ámbito de sus competencias.
La Corte determinó que dichos considerandos no precisaban de forma clara el ámbito de competencias de las autoridades obligadas con relación al objeto de la consulta. En ese sentido, resaltó que el Estado central tiene competencia exclusiva sobre los recursos minerales, al ser considerados un sector estratégico, conforme lo dispuesto en los artículos 261 numeral 11, 313 y 408 de la Constitución.
En esta línea, advirtió que, en caso de un pronunciamiento afirmativo, la prohibición de minería metálica en las zonas señaladas no podría concretarse únicamente a través de la actualización de los instrumentos técnicos del GAD de Santa Isabel ni con la actuación del MAATE. Al contrario, para su efectiva implementación, sería necesaria la intervención del Ministerio Sectorial de Minería y sus entidades de control adscritas “para que se abstengan de otorgar derechos mineros en los territorios contemplados por la consulta o para que tomen las medidas correspondientes respecto a las concesiones y autorizaciones ya existentes”.
En consecuencia, la Corte concluyó que en esta propuesta de consulta no se determinaba con claridad cómo se materializarían sus resultados, ni las instituciones responsables de ejecutar la medida, lo que impide a los electores contar con un panorama completo sobre su alcance, efectos y consecuencias. En similar sentido, advirtió que la propuesta de consulta no determinaba cuáles serían los efectos de la prohibición de actividades de minería metálica respecto de quienes en la actualidad son titulares de derechos mineros, sobre lo cual, en anteriores pronunciamientos, la Corte ya señaló que aquello vulneraría el derecho a la seguridad jurídica.
Bajo este análisis, la Corte concluyó que el quinto grupo de considerandos no cumplía los presupuestos establecidos en la normativa, razón por la cual no superó el control de constitucionalidad. Así, reiteró que, si bien está facultada a modular las secciones que podrían lesionar la libertad del elector, no puede “contribuir en la construcción de la propuesta y menos a justificar de forma coherente las medidas planteadas”.
Como refirieron los jueces que suscribieron el voto salvado, esta decisión implica un cambio de criterio de la Corte Constitucional a lo resuelto en el dictamen 6-20-CP/20, en el cual se aceptó una propuesta de consulta popular para prohibir actividades mineras en zonas de recarga hídrica del cantón Cuenca. Cabe recalcar que ambas propuestas de consulta tenían los mismos considerandos y la construcción de sus preguntas era exactamente la misma, solo diferenciando las cuencas hídricas.
Así también, la Corte Constitucional señala que, de haberse superado este control formal, la Magistratura hubiera analizado lo relativo a la congruencia democrática, entendida como la correspondencia “entre el electorado a quién se dirige la consulta y el nivel de gobierno de la autoridad vinculada por los efectos del plebiscito”.[1]
Por tanto, se evidencia que la Corte modificó su postura respecto a este tipo de solicitudes. Aunque reconoció que el presente caso es similar al de la consulta de Cuenca —en el que declaró su constitucionalidad—, en esta ocasión decidió negar el pedido con base en un análisis más estricto, al concluir que los considerandos no establecían de manera clara y precisa los efectos y medidas a adoptarse en caso de un resultado afirmativo. A nuestro criterio, este estándar incidiría también en el análisis material sobre la congruencia democrática.
Ello, porque la nueva mayoría de la Corte señaló que no basta con actualizar los instrumentos locales para incorporar la decisión popular, sino que, al tratarse de un sector estratégico, es de competencia exclusiva del Estado central. Entonces, es lógico considerar que la congruencia democrática tiene consecuencias para todo el país. La minería al igual que los hidrocarburos, además de ser sectores estratégicos, son una de las fuentes principales de generación de recursos para el presupuesto general del Estado, por ende, es un tema que nos concierne decidir a todos los ecuatorianos.
Así, de superarse el control formal, parecería que la Corte también será más estricta con el control material y el análisis de congruencia democrática, sin dar paso a excepciones previamente aceptadas, como la establecida en el dictamen 7-21-CP/22 (Chocó Andino).
Finalmente, es importante reiterar la frecuente confusión en la cual ciertos actores recaen respecto al derecho a la participación ciudadana. Si es que existen observaciones, preocupaciones o malestar respecto a un proyecto de esta naturaleza, el mecanismo correcto para expresarlas es la consulta ambiental y, en el caso de poblaciones indígenas, la consulta previa. No se puede pretender sustituir el ejercicio de estos derechos a través de consultas populares, cuya finalidad es completamente diferente, para generar prohibiciones genéricas y menos aún a nivel local.
[1] CCE, sentencia 1-21-CP/21, 23 de junio de 2021, párr. 47.
DURINI & GUERRERO ABOGADOS